北极“新开发时代”

船舶新闻 · 发表于 2020-8-18 16:23

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对北极地区的开发不仅仅是北极沿岸国家的“内部事务”，其影响早已超出北极区域，尤其在地球生态环境日趋恶化的情况下，对于北极的开发和保护需要全球各国的共同参与。

据相关资料，北极地区的大陆和岛屿总面积约800万平方公里，有关大陆和岛屿的领土主权分属于加拿大、丹麦、芬兰、冰岛、挪威、俄罗斯、瑞典、美国等8个国家。北冰洋海域的面积超过1200万平方公里，相关海洋权益根据国际法由沿岸国和各国分享。

随着冰融加速，北极地区所蕴含的商机也逐渐显现。这些商机主要包括北极航道的通航和商业化运营，北极地区油气资源、矿产资源的勘探与开发，旅游业的发展，北极海域的渔业捕捞等。北极域内国家逐渐将北极地区的经济机遇纳入到本国的发展战略之中，推动北极进入“新开发时代”。

应指出的是，对北极地区的开发不仅仅是北极沿岸国家的“内部事务”，其影响早已超出北极区域，尤其在地球生态环境日趋恶化的情况下，对于北极的开发和保护需要全球各国的共同参与。

日益凸显的北极商机

北极地区快速冰融使得北极航道的开发前景日益广阔。在此情形下，经过俄罗斯北极地区的东北航道、经过加拿大海域的西北航道以及穿越北极点附近海域的中央航道逐渐开通，这将对全球航运产业的布局产生重要影响，改变全球航运和贸易的格局。

参与利用北极航道蕴含着巨大的经济价值，是全球主要航运企业都不愿错过的机会，因此，各大航运企业纷纷试航北极航道。

中远海运集团的“永盛”轮自2013年首次成功试航北极航道以来，每年都有中国船运公司的船只航行在北极海域，探索中国商船在东北航道的常态化运行。中国中远海运、德国布鲁格航运公司、韩国船务公司、丹麦马士基航运公司、挪威楚迪航运，以及芬兰阿克尔，韩国大宇、三星，日本住友等造船公司纷纷加入到北极航道的商业开发与利用之中。

除了航运企业不断探索北极航线，造船企业还与政府以及他国航运企业进行合作，为政府和航运企业开发北极航道、进行北极科考提供技术和设备，如破冰船。目前，参与北极航道开发的俄罗斯、美国、加拿大、芬兰等都拥有自己的破冰船。

北极地区还是重要的资源与能源蕴藏地。美国地质调查局在2008年发布的报告认为，北极地区拥有世界上13%未探明储量的原油和30%未探明储量的天然气资源。这使许多大型油气公司对北极地区的油气资源趋之若鹜，力图在北极尤其是资源的开发进程中占得先机。

围绕油气资源开发，北极国家大都制定了本国的能源开发政策。埃克森美孚、壳牌、英国石油公司、俄罗斯国家石油公司、俄罗斯国家天然气公司、挪威国家石油公司、意大利埃尼石油公司、法国道达尔石油公司等国际石油巨头已将北极油气资源开发列入战略发展规划，并组成战略联盟，合作开发北极油气资源。

此外，北极的渔业资源也不可忽视。随着气候变化对北极地区海洋生态系统造成影响，一些鱼类将往北迁移。北极海域是大部分北极国家的主要渔业产地，如冰岛，渔业是其传统的经济支柱产业。

北极旅游同样有很大的开发潜力。随着气候变化和北极航道等资源的开发，对于渴望一览极地风光的人们而言北极不再“遥不可及”。北极独特的地理环境孕育着独特的旅游资源，吸引着人们前去探索。近年来，北极旅游在国际上掀起热潮。俄罗斯、挪威、芬兰、冰岛等国家都把北极旅游当作旅游经济的新卖点，一些大型的旅游公司纷纷推出北极旅游项目吸引游客。

各国施策助推北极开发

作为濒临北极圈最大的国家，俄罗斯历来重视对北极的开发。俄罗斯总统普京在2018年3月发表国情咨文表示，俄罗斯的目标是让北极东北航道成为一条真正全球性的、有竞争力的交通路线。

由于东北航道大部分位于俄罗斯的专属经济区之内，航道的开发对俄罗斯的北极地区和远东地区的发展都非常重要。特别是伴随着亚马尔液化天然气项目的开发，东北航道对俄罗斯的重要性尤为突出，因为该项目的天然气需要东北航道进行运输。

为吸引更多的船只使用东北航道，俄罗斯逐渐放松管制，废除了以前的强制破冰船引航制度，改为通航船只需申请许可证，且可以自由选择破冰船引航服务。据英国《卫报》报道，俄罗斯目前拥有40艘破冰船。

俄罗斯远东和北极发展部副部长亚历山大·克鲁季科夫曾表示，未来10年俄将大力发展北极地区石油天然气产业，积极推进港口城市基础设施建设，将北极航道打造成有竞争力的海路，到2024年前将该航道年货运量提升至8000万吨。

实现美国的能源独立是特朗普政府上台后的首要任务之一，美国阿拉斯加北极地区的油气资源的开发，成了特朗普经济政策关注的一个重点。

上任之初，特朗普颁布了“美国优先的能源计划”，明确指出，美国必须充分利用未开发的价值约500亿美元的石油和天然气资源。特朗普随后签署“实施美国优先的近海能源战略”的行政令，主旨就是力图废除奥巴马签署的“油气开发禁令”，进而推进美国在阿拉斯加地区的能源开发。

加拿大有39%的国土位于北极圈内，北极的气候变化给加拿大带来巨大影响。2019年9月，特鲁多政府颁布了新的《加拿大北极与北方政策框架》文件，致力于在2030年建成一个“强大、繁荣和可持续的北极和北方地区”。这一文件将指导加拿大政府2030年前的北极投资和活动。

中国也非常重视北极航道的开发和使用。北极东北航道的开通，可以大大缩短我国与欧洲的海运里程。从上海出发至德国汉堡，使用东北航道的航线比使用苏伊士运河的传统航线可缩短2700海里航程；从摩尔曼斯克经由东北航道到上海，可比传统航线缩短40%的航程，节约16天左右时间以及节省20%的燃油，从而减少了二氧化碳的排放。

自2017年以来，中俄共同建设“冰上丝绸之路”的倡议逐渐从理念落实到行动。2018年1月发布的《中国的北极政策》白皮书再次明确指出，中国愿依托北极航道的开发利用，与各方共建“冰上丝绸之路”。

另外，北冰洋沿岸国的丹麦、挪威等国也相继提出了自己的北极开发计划。

开发热的“冷思考”

面对新一轮的北极开发热潮，仍应冷静应对，认识到其中存在的巨大挑战。

第一，北极地区呈现出的经济机遇并非唾手可得。以北极航道开发而言，北极航道能否成为有竞争力的航道，除了要看北极冰融的情况，航道风险、相关基础设施等也是重要的考量因素。海冰减少并不意味着风险的降低，基础设施不完善也会限制北极航道的使用。以正在兴起的北极旅游业为例，如果北极海域的搜索救援、航行规则等措施和相关基础设施建设不到位，它也难以获得可持续的发展。

值得一提的是，北极航道在短期内尚无法取代苏伊士运河等传统航道，目前通过北方海航道的船只大多数并没有穿越北极航道，而是将北极地区的港口作为货物的目的地港口。

第二，北极开发的巨大投入和“看不见的未来”已导致一些北极开发的“先行者”打退堂鼓。尽管北极海域蕴藏着大量油气资源，但油气公司在北极海域进行的勘探结果并不理想。2015年9月28日，壳牌石油公司经历了几个月未果的勘探后，宣布由于潜在的环境风险、不理想的勘探效果、在北极海域勘探的高成本，以及美国对阿拉斯加海域油气开发政策的不确定性等，终止在阿拉斯加北极海域的油气勘探，并且宣布在可预见的未来不会在此海域进行勘探。近年来国际油价持续走低，也进一步减弱了油气公司在北极海域进行勘探的动力。

第三，环境保护和经济开发之间的矛盾，是制约北极“开发热”的重要因素。国际非政府组织海洋保护协会与耐克公司曾在2019年发起一项名为“北极航行公司承诺”的倡议，呼吁签署成员承诺减少航运温室气体排放的行动，承诺不使用北极航道进行货物运输。截至目前，已有一些国际知名的零售商和船运公司签署了暂时不考虑使用北极航道的承诺书。

另外，银行业的投资是北极地区项目开发资金的重要来源，但由于致力于推进以向低碳经济转型为宗旨的“绿色金融”等理念，一些银行宣布从北极项目撤资。2020年3月，美国富国银行宣布不再投资北极地区的石油勘探项目，成为继摩根大通、高盛集团之后，第三家从北极石油勘探项目中退出的金融机构。没有银行业的资金支持，北极油气开发的一些大项目很难继续下去。

北极争夺趋激烈

北极开发热潮涌动，使北极具有了新的战略意义，北极域内沿海国家为争夺对北冰洋海底资源的控制，加强了对北冰洋大陆架划分的“争夺”。

依据《联合国海洋法公约》，沿海国对距其海岸线200海的海域拥有专属经济区的权限。如果沿海国认为本国自然延伸的大陆架超过200海里，可以向联合国大陆架界限委员会就本国拓展大陆架的主张提出申请。

俄罗斯早在2001年就针对将北冰洋底的罗蒙诺索夫海岭和门捷列夫隆起纳入俄罗斯的专属经济区的问题，向联合国大陆架界限委员提交申请，后因科学证据不足被驳回。

同为北冰洋沿岸国家的挪威、丹麦以及加拿大也向大陆架界限委员提交过拓展大陆架的申请。美国虽然也属于北冰洋沿岸国家，但因其未批准《联合国海洋法公约》而不能据此提交拓展大陆架的申请。

但这并未影响美国加强对北极地区的资源投入和战略部署。长期以来，北极事务并不在美国政府决策议程中占重要位置，美国甚至被称为是“不情愿的北极大国”。不过从奥巴马执政时期，美国逐渐重视北极事务，注重美国在北极国际合作中的地位。特朗普执政以来，尤其在美国将中俄视为战略竞争对手的新态势背景下，中国和俄罗斯在北极事务中的合作也被其视为对美国北极地区的“威胁”。

2020年6月，特朗普政府发布破冰船采购计划的备忘录，计划组建新的破冰船队，以维护美国在极地的国家利益。继美国海军、海岸警卫队之后，美国空军7月也发布了《美国空军北极战略》，以指导空军在北极地区的行动。另外，美国在格陵兰设立了领事馆，任命资深外交官吉姆·德哈特担任美国北极事务协调员，专司北极事务。美国在北极事务中持续加大军事和外交资源投入，显示了特朗普政府重视“重返北极”的动向。

通往有序的北极治理之路

北极开发热带来的影响，早已超出北极区域的范围，事关国际社会的整体利益。因此，对北极事务的有效治理，需要由包括北极域内国家和北极域外国家在内的北极事务“利益攸关方”共同参与，进行有效应对。

相关国家应基于可持续发展的原则，对北极地区进行有序的开发和利用。

目前，围绕北极事务已形成了包括全球性、区域性、跨国性的多层次治理体系。在这一体系中，包括主权国家、国际组织、非政府组织、跨国公司，甚至一些科学家群体等，都在北极治理的进程中发挥着不同的作用，有序的北极治理也将是这种“多元主体”共同参与的“多层次”治理模式之间的平衡。

中国2018年发布了《中国的北极政策》白皮书，明确阐释中国是“近北极国家”与北极事务的“重要利益攸关方”。中国创造性地提出依托北极航道的开发利用，与各方共建“冰上丝绸之路”的倡议。中国的这一倡议是开放性的，也是中国“一带一路”倡议在北极方向的自然延伸。

这一倡议不仅得到俄罗斯的支持，北欧国家也非常看好“冰上丝绸之路”的前景，并提出要实现本国与“冰上丝绸之路”的对接。

芬兰在2018年提出修建一条与“一带一路”相连接的北极铁路的计划，打造芬兰国内的“北极走廊”。冰岛力图成为北极航运的重要中转站，积极支持“冰上丝绸之路”倡议，并在科研、能源等方面与中国开展了深入的合作。

中国在参与北极事务的进程中“不越位，不缺位”，秉持“尊重、合作、共赢、可持续”的基本原则参与北极事务，既体现了对北极国家以及国际社会基本原则的尊重，也体现了作为一个发展中大国对国际社会的责任担当。

尽管由于种种原因，北极地区存在“地缘政治回归”的态势，但围绕北极事务的国际合作与治理，才是有效应对北极事务挑战与实现北极事务善治的必由之路。

（作者系中国海洋大学国际事务与公共管理学院教授、博导、副院长，山东省泰山学者青年专家）

来源：2020年8月19日出版的《环球》杂志第17期