海洋污染频发直击法律软肋专访国家海洋局北海分局蓬莱19-3油田溢油事故首席律师胡正良

随着两份协议的签署，蓬莱19-3油田溢油事故民事赔偿告一段落。胡正良认为，这一结果值得称道，但由此暴露出海洋污染损害赔偿制度的缺失亟待完善

■     本刊记者  刘  俊

2011 年6月4日和17日，位于渤海中部的蓬莱19-3油田相继发生B平台附近海底溢油和C平台C20井井涌事故，造成大量海底原油和油基泥浆泄漏，对渤海海洋生态环境造成严重污染损害。由此，相关损害索赔工作相继展开。

2012年4月27日，国家海洋局宣布针对蓬莱19-3油田溢油事故的海洋生态损害索赔工作，康菲石油中国有限公司（ “康菲公司”）和中国海洋石油总公司（ “中海油”）总计支付16.83亿元人民币。其中，康菲公司出资10.9亿元人民币，赔偿本次溢油事故对海洋生态造成的损失；中海油和康菲公司分别出资4.8亿元人民币和1.13亿元人民币，承担保护渤海环境的社会责任。

此前的1月25日，农业部曾发布消息称，经过行政调解，农业部、中海油、康菲公司以及有关省政府就解决蓬莱19-3油田溢油事故渔业损失赔偿和补偿问题，达成一致意见。康菲公司出资10亿元人民币，用于解决河北、辽宁省部分区县养殖生物和渤海天然渔业资源损害赔偿和补偿问题；康菲公司和中海油从其所承诺启动的海洋环境与生态保护基金中，分别列支1亿元和2.5亿元人民币，用于天然渔业资源修复和养护、渔业资源环境调查监测评估和科研等方面工作。

至此，康菲公司和中海油先后两次宣布的赔偿和环境恢复资金共计30.33亿元人民币。其中，康菲公司支付23.03亿元人民币；中海油支付7.3亿元人民币。

5月3日，本刊记者独家专访了国家海洋局北海分局蓬莱19-3油田溢油事故首席律师、上海海事大学海商法研究中心主任、著名海商法专家胡正良教授。胡正良全程参与了索赔进程，对索赔金额、索赔方式、法律困境以及公众的诸多疑问均给出了详实的回答。

胡正良明确表示，两次协议的签署，就蓬莱19-3油田溢油事故造成的民事赔偿，基本上已全部解决。

他表示，蓬莱19-3油田溢油事故发生在渤海湾南部，溢油带受风流等综合作用向西北方向漂移，少量到了河北、辽宁和天津一带沿岸水域。受损最大的是海洋生态资源，然后是渔业资源，一小部分是沿岸养殖。康菲公司、中海油与农业部的协议解决了国家天然渔业资源和养殖户的损失赔偿；与国家海洋局的协议则解决了海洋生态资源损失赔偿。与国家海洋局北海分局签署的协议履行后，本次事故造成的海洋生态资源索赔将彻底解决，不会再有政府机关就海洋生态资源损害提出索赔。

康菲公司、中海油与国家海洋局签订的16.83亿元人民币的赔偿协议分为两部分，其中一部分是赔偿海洋生态资源损失，赔偿的主体是康菲公司，金额是10.9亿元人民币，不包括中海油。这主要是基于怎样的考虑呢？《海洋环境保护法》规定的赔偿主体是责任者，《侵权责任法》规定的责任者是污染者，1983年《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》规定由发生污染损害事故的企业、事业单位和作业者承担责任。蓬莱19-3油田由中外合作勘探开发，中方单位是中海油，中海油目前享有中国海洋石油资源的专营权；外方有两家单位参与，母公司都是美国康菲公司，一家是康菲石油中国有限公司，另外一家是康菲石油渤海有限公司。按照合同约定，康菲石油中国有限公司是作业者，所以，康菲石油中国有限公司作为赔偿责任主体。

除康菲公司10.9亿元人民币的海洋生态资源损失赔偿外，协议中另一部分金额是作为补偿金额，也就是官方报道中企业的社会责任。为何有这样的处理方式？胡正良解释说，这主要基于多方面的考虑，康菲公司是此次溢油事故的民事赔偿责任主体，其赔偿的总金额需要控制，以免对今后处理类似事件不利；从中海油的角度来说，它可以拿出一部分钱来，但不以承担民事赔偿责任的形式；对代表国家索赔海洋生态自愿损害的国家海洋局北海分局来说，无论从民事赔偿责任，还是社会责任的角度，拿到的资金都是国家的，将按国家有关法律规定，用于渤海生态建设与环境保护、渤海入海石油类污染物减排、受损海洋生态修复、溢油对生态影响监测和研究等。

尽管1月25日农业部已就相关渔业资源和渔民养殖户的索赔与康菲公司、中海油签署协议，但是仍不断有报道称，一些渔民养殖户准备就相关损失起诉康菲公司和中海油。

对此，胡正良坦言，从农业部与康菲石油、中海油签订的协议看，这一事故造成渔民养殖户的损失已经通过这一协议得到了解决，换言之，所有渔民养殖户的损失都根据这一协议得到了赔偿。

农业部签署的协议中，涉及的赔偿有两部分，一部分是农业部代表国家去索赔国家天然渔业资源损失，这是民事索赔，以《海洋环境保护法》为依据；另外一部分就是渔民养殖户的损失赔偿，法律并没有规定农业部可以代表渔民养殖户去索赔个体的损失，当然，有一种情况是合法的，就是渔民养殖户授权农业部去索赔。但目前来看，农业部至少没有得到全部受损渔民养殖户的授权，也就是说，农业部有越权代理行为，渔民养殖户的损失可能并没有通过农业部与康菲公司和中海油的协议中得到全部的解决。

目前天津海事法院受理了一部分渔民养殖户的索赔。胡正良表示，没有受理的案件法院很可能依法不予受理；已经受理案件的处理方法很可能是：渔业部门或者当地相关争渡部门与渔民养殖户协商好赔偿金额后，从农业部与康菲公司、中海油签署的协议赔偿款中支出，渔民养殖户拿到赔偿后到法院撤诉。

2010年4月20日，英国石油公司所属“深水地平线”钻井平台发生爆炸，平台底部的输油管道不断朝外漏油，演变成美国有史以来最严重的油污大灾难，各种生物遭受灭顶之灾。目前，关于这一事故的赔偿还没有最终结果，但英国石油公司花费200亿美元建立墨西哥湾石油泄漏事故赔偿基金，目前已经与墨西哥湾漏油事故的受害者达成协议，将支付约78亿美元的赔偿费用。

对比蓬莱19-3油田溢油事故30.33亿元人民币的赔偿和补偿金额以及8个月的索赔过程，公众的疑问是，为何赔偿金额如此低？为何不走法律诉讼过程？

对于上述疑问，胡正良表示，从本案复杂的实际情况和中国现行法律规定出发，农业部和国家海洋局北海分局代表国家与康菲公司、中海油反复沟通，在较短的时间里达成了赔偿和补偿协议，这是可取的。公众很容易拿墨西哥湾的溢油赔偿金额来作比较，觉得赔偿金额过低，但是，从另外一个角度，考虑到三个因素，目前的结果还是比较理想的。第一，蓬莱19-3油田溢油事故的溢油数量和范围以及程度显然与墨西哥湾溢油事故不是一个数量级，没有可比性；第二，对于损害赔偿的范围和量化标准，中国法律规定不够明确和具体；第三，如果通过法律诉讼，因为诉讼程序复杂，会牵涉到大量的时间、精力以及费用，基于现有法律对于海洋溢油生态损害的范围和量化标准没有明确的规定，诉讼结果具有一定的不可预见性，有可能官司打下来的结果反而不利。

胡正良表示，国家海洋局北海分局16.83亿元人民币的赔偿和补偿金额并非“拍脑袋”想出来的。蓬莱19-3油田溢油事故发生后，国家海洋局北海分局在第一时间组织开展了海洋环境监测和生态损害评估工作，综合利用多种监视监测手段获取了大量监测数据，并结合历史资料，依据相关标准对溢油事故造成的海洋生态损害进行了全面评估。根据报道，在此期间，国内17家科研院所参与了监测评估工作，12位院士和50余位专家，对监测数据、评估方法和结果进行审查，最终形成了蓬莱19-3油田溢油事故海洋生态损害评估结论，为依法开展海洋生态损害索赔提供了科学的依据。

目前的海洋污染源具有多样性，其中包括船舶溢油污染和海洋石油平台等海洋工程污染。就船舶溢油造成海洋污染事故，国际上主要有三个国际公约：《1992年国际油污损害民事责任公约》、《2001年国际燃油污染损害民事责任公约》和《1992年设立国际油污损害赔偿责任基金公约》。中国是这三个国际公约的参加国，但《1992年设立国际油污损害赔偿基金公约》目前仅适用于香港特别行政区，而不适用于中国大陆。这三个国际公约确立了国际上普遍适用的船舶溢油造成的海洋污染损害法律赔偿制度，具体内容很丰富，包括：适用范围、赔偿责任主体、归责原则、赔偿责任限制、强制责任保险、赔偿基金等。

目前，最高人民法院依照有关法律法规以及中国缔结或者参加的国际条约，结合审判实践，颁布了《最高人民法院关于审理船舶油污损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》，自2011年7月1日起施行。这是中国目前解决船舶溢油损害赔偿的重要法律依据。

但针对不是船舶溢油造成的海洋污染事故，如海洋石油钻井平台溢油造成的海洋污染事故，目前国际上并没有相应的国际公约，各国的法律规定和实际做法也不一致，因而没有相应的国际惯例。中国对此目前的主要法律依据是《海洋环境保护法》，该法规定国家海洋局和农业部代表国家分别向责任者索赔海洋生态资源损害和海洋渔业资源损害，并规定了归责原则，即什么情况下应当赔偿，什么情况下可以免责。

胡正良表示，蓬莱19-3油田溢油事故暴露出中国在海洋溢油造成的环境损害赔偿方面的法律制度最严重的缺失主要有三个方面。

一是如何确定责任主体，即到底谁赔偿污染损害？《海洋环境保护法》规定责任者承担赔偿责任，但没有规定谁是责任者或者依据什么原则确定责任者；《侵权责任法》规定污染者是责任主体，但何为污染者？《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》是行政法规，根据《立法法》的规定，不得与《海洋环境保护法》和《侵权责任法》相抵触，其规定海洋石油勘探开发中环境污染损害的责任主体是发生污染损害事故的企业、事业单位和作业者，其中“作业者”是指实施海洋石油勘探开发作业的实体。但是，“发生污染损害事故的企业、事业单位”如何界定？合同约定的作业者是否就是《海洋环境保护法》规定的责任者或者《侵权责任法》规定的污染者？现行法律有关规定不够明确。

二是法律没有明确规定损害赔偿的范围和损害如何量化，这是此次事故暴露出的一大问题。不管是哪一种污染源造成的海洋环境损害，关键问题是量化标准。在海洋生态损害方面，国家海洋局在2007年发布了《海洋溢油生态损害评估技术导则》，但这一导则只是国家海洋局发布的行业标准，而不是国家标准，而且，不是强制性标准，是任意性标准，根据《国家标准化法》，是供当事人自愿采纳，没有任何强制效力。对此次事故造成的海洋生态损害评估，康菲公司对这一导则的效力，以及国家海洋局北海环境监测中心根据这一导则评估出来的损害价值，提出了异议。

三是《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》第9条规定：“企业、事业单位和作业者应具有有关污染损害民事责任保险或其他财务保证。”但是，没有规定责任保险或其他财务保证的范围和金额，也没有规定对责任保险人或其他财务保证人的直接诉讼。相对而言，中国现行船舶油污损害赔偿责任的民事责任保险或其他财务保证制度比较完善。

胡正良透露，此次事故中暴露出来的中国海洋污染损害赔偿法律制度的不完善甚至缺失，目前上至国家立法机构、下到国家海洋局已经达成共识，要尽快启动修改《海洋环境保护法》和其他相关法规工作。

与海洋石油钻井平台污染事故相比较，船舶污染事故的责任主体和强制责任保险的规定就较明确，损害赔偿的范围有相关国际公约和最高人民法院的司法解释规定，即：对环境造成的损害，除直接损失外，赔偿的范围限于已经采取的或者将要采取的恢复措施的合理费用。换言之，法律规定了船舶污染对海洋环境资源损害评估的原则性标准，但具体量化上还存在一些问题。例如：哪些措施可以认定为恢复措施，哪些费用可以认定为合理费用，其中涉及到很多复杂的技术问题。

船舶污染也不仅仅只是溢油污染，还涉及到化学品货物对海洋环境造成的污染损害。2月初，韩国籍货轮“格洛里亚”轮违法排放苯酚造成长江镇江自来水水源污染；3月份，韩国籍化学品船“雅典娜”轮在航经广东汕尾海域时自沉，该船装载有7000吨浓硫酸和剩余140吨燃油。胡正良表示，散装液体化学品造成的污染事故，现行法律凸显出一些困惑，尤其是如何确定损失范围和量化损失，适用一般的海事赔偿责任限额往往明显过低。国际海事组织通过的《国际海上运输有毒有害物质损害责任及赔偿公约》（HNS公约）建立了一套比较严格的非油类污染损害赔偿责任制度，但目前公约并未生效。

胡正良表示，海洋污染损害赔偿制度的完善，必须要考虑这些问题。同时，蓬莱19-3油田溢油事故也带来了一个目前讨论的很热的问题，就是环境损失的公益诉讼。中国现行的民事诉讼法并没有规定公益诉讼制度。全国人大常委会正在修订民事诉讼法，据悉修订后的民事诉讼法将引入公益诉讼制度。所以，现在只能按《海洋环境保护法》规定的由国家主管部门代表国家对损害环境的责任者提出的损害赔偿要求，代表了对公共利益的维护。如果此种损害赔偿通过法院诉讼解决，这种诉讼具有一定的公益诉讼性质。