一家船舶修造厂的“违建”之争

船舶新闻

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张友恩与邳州河道管理局正在陷入一场长达四年的纷争。

张友恩是邳州两家船舶修造厂的负责人，双方争议的焦点围绕着近年来全国河湖“清四乱”等一系列环境综合整治背景下，张友恩运行多年的船厂是否涉嫌违建；拆除决定是否存在诸多程序违法；若被强制拆除后，是否能够获得相应的救济权利。

邳州为江苏省徐州下辖市，京杭大运河邳州段属于中运河水系，北起山东台儿庄、南入宿迁，途经邳州城区和9个镇，全长56.1公里。船舶工业曾被当地列为积极培育的“经济新增长点”。

邳州市政府于2008年成立邳州市船舶工业园，同年成立邳州市船舶工业园管委会。根据邳委[2008]29号《关于成立邳州市船舶工业园管委会的通知》，此举意在“加强全市船舶业的统一管理，推动船舶制造工业的健康快速发展”。

2018年7月，水利部办公厅发布《关于开展全国河湖“清四乱”专项行动的通知》，“清四乱”专项行动范围为第一次全国水利普查流域面积1000平方公里以上河流、水面面积1平方公里以上湖泊。

按照该份文件的要求，各地需全面摸清和清理整治河湖管理范围内乱占、乱采、乱堆、乱建等“四乱”突出问题，发现一处、清理一处、销号一处。2018年年底前“清四乱”专项行动见到明显成效，2019年7月19日前全面完成专项行动任务，河湖面貌明显改善。

3月30日，张友恩对经济观察报记者称，也就是在这一年，邳州市政府以上述环保整治的原因切断了船舶园区的电源，在接下来的一两年中，同在园区的十几家造船厂中的大部分船厂已经拆除。由于张友恩的投资数额较大，约有2000万元人民币。若以违建的名义被拆除，张友恩不会获得任何经济补偿，他选择对邳州河道管理局下发的拆除决定提请行政复议，起诉至徐州铁路运输法院。一审败诉后，继而向南京市中级人民法院提起上诉。

从停电到现在四年多时间中，张友恩的厂房部分设施已被拆除，业务基本停滞。

他所面对的问题在邳州市地界并非孤例。经济观察报记者经过采访了解到，在距离邳州市船舶工业园十几公里外的宿羊山镇，畅想船舶修造厂也正在面临相似的问题，该造船厂负责人刘慎磊反映，2018年何家村接到邳州市宿羊山镇人民政府的指令，将其用于修造船舶的房屋以及设备以违建的名义强制拆除。刘慎磊称自己并未看到相关行为的政府决定文书，且未被告知将会获得相应的经济补偿。基于此，他计划向徐州市中级人民法院提起诉讼。

3月30日，经济观察报记者就上述事件分别致电邳州市人民政府以及邳州市宿羊山镇人民政府，对方回应称将记录事由并告知相关部门。截至稿件发出，未获进一步的回应。

目前第二轮第六批中央生态环境保护督察已全面启动。生态环境部3月30日宣布，分别对河北、江苏、内蒙古、西藏、新疆等5个省（区）和新疆生产建设兵团开展督察进驻。督察工作将重点关注京津冀协同发展、长江经济带发展、黄河流域生态保护和高质量发展等重大国家战略实施过程中生态环境保护要求落实情况。

“违建”争议

船舶修造业曾被当地政府认定为支柱产业。

根据2009年5月22日徐州日报刊发的一篇名为《邳州创建船舶工业园》报道，彼时正值邳州市船舶工业园的兴建期：“邳州市委主动与参加第一批学习实践活动的省交通、水利、河道等部门单位联系协调，共同协商解决问题的办法。双方经过现场调研，科学论证，认为大运河邳州段滩面较宽，在不抬高滩面、不影响泄洪的前提下，完全可以大力发展沿河造船业。”

另据邳州市发展改革与经济贸易委员会2009年11月发布的《邳州市装备制造业发展总体规划》（2010～2020），船舶制造业为重点发展的新兴产业，以沿运河产业带为轴线，以运河镇、宿羊山镇、张楼办事处3个造船集聚区为支点，着力打造船舶及相关产业集聚区。

张友恩的船厂即在上述报道中提到的船舶工业园。2009年10月1日，张友恩与邳州市运河镇镇东社区居民委员会签订《合同书》，约定由镇东社区居民委员会向张友恩提供土地及办公室、仓库用房，由张友恩缴纳租金并进行船厂建设；合同期限为20年。

按照张友恩的说法，在接下来的几年中，邳州的船舶制造工业也的确在按照先前的规划执行。变化发生在2018年。在这一年，水利部办公厅发布《关于开展全国河湖“清四乱”专项行动的通知》。依据该份文件的精神，江苏省委办公厅、省政府办公厅相继出台了《关于在全省开展河湖违法圈圩和违法建设专项整治工作的通知》（苏办发电［2018]94号）、邳州市《关于开展全市河库“两违三乱”综合整治的通告》等文件。

也是在这一年，张友恩的船舶修造厂被停止供电。根据邳州市委办公室、市政府办公室《关于印发邳州市环境保护网格化监管工作方案的通知》（邳委办发［2016]19号）文件要求，邳州市发改委对市供电公司发布《关于对运河街道辖区内京杭大运河沿线船舶修造厂停止供电的通知》。原因在于，“运河街道辖区内京杭大运河沿线船舶修造厂位于中运河南水北调张楼断面水质监测点、地表水厂取水口区域内以及黄墩湖湿地自然保护区内，空气污染严重，信访反映强烈。散落大运河沿线两岸，不符合环保选址要求。无环评审批手续，无配套环保设施”。

根据上述文件，邳州河道管理局认为，凡在邳州河道管理局管辖范围内非法建设的建筑物（构筑物）必须予以清除。邳州河道管理局于2020年9月3日责令张友恩收到通知后立即清除所有违法建筑物（构筑物）；2020年9月12日再次发布限拆告知书。

刘慎磊的遭遇与张友恩类似。邳州市宿羊山镇人民政府文件宿信复字(2019)42号“关于刘慎磊信访事项处理意见书”中写道，“2018年12下旬，我镇根据邳263办发[2017]139号文件精神，对京杭运河(邳州段)河道沿线环境进行综合整治。根据邳州市两减六治三提升专项行动指挥部，《京杭运河(华段)河道沿线环境综合整治实施方案》文件。对违章建筑、垃圾碍物等进行清除，因你的船舶修造厂，就在此次专项整治范围。因此，必须无条件拆除。所以不能给予补偿，请你能理解和支持上级此次专项行动。”

刘慎磊出具的证照显示，他所拥有的造船厂前身为邳州市远航船舶修造厂，由宿羊山镇政府所有，1998年由其父刘召京从宿羊山镇政府购得，主要经营船舶建造、修理业务。2013年改名为邳州市畅想船舶修造厂。

上述文件的落款时间为2019年3月15日。刘慎磊的部分厂房已被拆除并未获经济补偿。两年后的3月31日，新一轮拆除工作再次启动。刘慎磊再次陷入焦灼。

历史遗留问题待解

针对船舶修造厂的身份争议，张友恩认为这是历史遗留问题，他曾在2018年起诉过邳州市环保局，后又起诉邳州市河道管理局。

他认为，船舶工业园区许多船厂，在建厂之初，除办理工商营业执照外，都向邳州市发展改革和经济贸易委员会备案，发改委的《企业投资项目备案通知书》都相应抄送了环保局，环保局在收到抄送通知后，明知造船厂投产建设时，没有及时告知造船厂投资人开展环评报批，也没有采取相应制止措施，放任投资人开展造船厂建设，时隔9年后才实施处罚，因此存有一定责任。

邳州河道管理局在回应张友恩诉状时称，即便张友恩的船厂在成立之初取得了其他部门的相关许可，与运河镇镇东居民委员会签订了承包合同，但这均与前述拆除事宜无关。根据《中华人民共和国防洪法》第二十一条、《中华人民共和国河道管理条例》第二十条的规定，船舶修造厂占用范围内的河道滩地属于河道管理的范围，即便曾取得其他许可，仍然不能改变其在河道内违法建设建筑物、构筑物的事实，其他部门也不能代替河道管理局行使河道管理职权，也从来都没有批准其在运河河道内建厂。

一位环保拆迁领域的律师3月30日对经济观察报记者称，地方政府在执行上级文件的过程中是存有一定问题的。在执行上级文件时，是否提前做好了相应的善后措施，比如，找到合适的地点让企业搬迁过去，或者是给予相应的经济补偿。

而拆除违建也需要履行相应的程序，通过相应的主管部门下发违建确认通知书，同时也需要给涉事的建筑物所有人陈述和申辩的权利，举行听证会了解建筑物是何时何地在何种情况下建立的。

刘慎磊一直在跟乡政府和镇政府交涉，对方称是在执行上级的文件指示，但刘慎磊称自己并未看到任何书面文件，只是被口头告知。这样的情况在大运河流域还很多，大约涉及几十家船舶修造厂，但选择上诉的企业较少。

由于追讨上一轮行政赔偿的时效已过，现在刘慎磊想要确认的是强拆的程序是否合规。

环保与发展

张友恩仍在坚持上诉，他认为当初造船厂所用的土地是政府专门划拨的，由于运河属于泄洪区没有土地使用证，但是同镇政府签有专门的用地协议，为修造船用地。环保整治后，地方政府通过河道管理局以违反河道管理条例的名义同企业频生龃龉，张友恩的船舶修造业务几近停摆。

他认为围绕着自己船舶修造厂的种种争议是历史遗留问题，他愿意配合有关京杭大运河环境整治的相关工作进行相关的整改，不管是获得相应的经济补偿还是迁移厂址。“2000万的投资，哪怕给我打对折都行，如果不给搬家费，哪怕重新划定一个区域能让我们从头再来，不至于让我倾家荡产，让我们有活路就行，这就是我的简单诉求”。

据张友恩了解，邳州市政府的确在离大运河主航道一公里以外的分支河道上进行规划，“但三四年间，没有实质进展”。

从上世纪90年代张友恩就进入船厂工作，他说从那时起就一直在参与船舶的改造工作，目的是减少水污染。而在2008年至2018年间，张友恩的船厂参与了地方政府主导的水泥船淘汰，为减少排放而进行的钢制挂浆机落舱改造，老旧船舶拆解和为京杭大运河防控水质污染安装维护油污水处理装置，以及新能源船更新改造建造等工作。

在老旧船舶拆解方面，张友恩的永兴船厂是江苏省交通厅和财政厅认可的定点船厂，他所有的另一家船厂则主要从事新能源改造。从招商引资到成立船舶工业园，再到上述整改工作的配合，张友恩认为参与这些事宜都是基于对地方政府的信任，但近几年的遭遇让他感到不解：“地方在环保整治的落实的过程中，内河船运行业还如何继续更好得发展。”

类似涉及环保拆迁的案件并不少见。2017年开始，中央环保督察对长江岸线环保情况进行督查，随后长江各省开展了长江岸线环境整治工作。长江岸线环境整治时也曾有一些行政机关强拆船舶企业的情形，船舶企业被强拆后希望通过行政诉讼的方式救济权利，曾发生过人民法院以长江整治为政策性取缔不属于行政诉讼受案范围为由驳回起诉，不予立案的判决。

在一则相似案件分享中，安徽国恒律师事务所观点认为，此类案件的受理过程中应显示出信赖利益保护原则，这也是诸多重要的法治原则之一，即公权力机关实施的行为引发了相应的法律状态，公民善意地信赖这一法律状态而对自己的生活作出了相应的安排，公民因此而产生的正当利益应该受到法律的承认和保护。

人民法院依法受理此类案件，并不意味着否定或不支持环境整治工作，通过审理查明案件事实，正确适用法律、法规，依法公正裁判，维护合法合规的整治行为，纠正违法违规行为，能够有效化解行政争议，保障公民、法人和其他组织合法权益，促进行政机关严格依法行政，更加有利于整治工作的顺利推进。“船舶企业系县政府安排，乡政府批准、县环保局批复，建立的企业。其虽没有用地批准文件，但是其当时是在对政府安排信赖的基础上，建厂生产，投入了大量资产、人力、物力，厂房及附属物的物权应得到一定的尊重和保护。随着政策的更迭若只是一拆了之，只会导致矛盾和行政争议扩大化。”

张友恩说，目前江苏省的现状是各地级政府以环保的名义关停取缔了相当一部分船厂，造船产能过剩要取缔船厂可以理解，但同时也不予以审批新的优质产能，目前宿迁地区没有一家船厂了，徐州地区也几乎全军覆没，几百里的优质航道没有保障船舶运行的维护基地，会产生潜在的风险，比如尾轴润滑系统损坏会造成油污直排，老旧船舶触底搁浅渗漏也会有沉没的风险。

他承认船舶修造业的处境的确尴尬，一方面用地多，几十年的粗犷发展确实造成相当程度的污染。随着环保政策趋严，行业完全具有整改的可能性。按照全封闭等一系列环保化的生产工艺，可以把污染控制到最低，达到国家环保要求。

目前，张友恩还在等待上述案件的二审开庭。他说，如果将来徐州地区审批船厂，仍会凭借实力去竞争，去建设一座内河一流的船舶修造厂。

来源：经济观察报