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续接18日...
2.2 、职能部门管理船舶只管“产品”不管产业
自计划经济到市场经济，交通部、国防科工委、农业部前后都在管船，但实质上
都是只管理了船舶产品而没有管理船舶产业。
一、由于船舶产品对军事工业的重要意义，政府自一九五〇年就成立了船舶工业
局至一九六二年前归属在重工业部及第一、第三机械工业部系统内。自六二年起又单
设第六机械工业部专门管理船舶制造企业。在二十年的管控中铸就了中国船舶规模上
中-高端制造产业的基础后改组为中船总公司（现分为两集团总公司）。但如此种种只
是满足军工和计划经济模式时对船舶产品的需求并没有实现对整体民用船舶产业发
展的管控。八二年六机部改组为中船总公司后，原政府对船舶产业的管理职能交由国
防科工委（系统工程三司）接任，此后在经济改革非常重要的二十六年间，国防科工
委在船舶产业管理职能上仍沿袭原六级部管理模式，只管理了中船总公司或者说只管
理了其中的军工产品而没有将管理触角伸至整个国家民用船舶产业。基层船舶企业在
报纸上通篇累牍看到的是国防科工委对中船总公司及所属企业的一言一行而看不到
对整个民用船舶产业管理的踪迹（笔者从船舶报九〇年创刊后至 2000 年间没有从该
报上获得相关信息）。
二、由于建国初期计划经济“条条”体制限定，各省属船舶制造业大多隶属于各
级交通系统主管机关门下（94 年前船舶修造业被列在国民经济行业分类第二序列 7-
交通运输行业-修/造业内而并非第一序列 4-制造业），其管理顺序为：1 交通部-航管
司→（直属航运公司→船厂）；2 省交通厅-航管局→（航运企业→船厂）；3 地市交通
委-航管处→（航运企业→船厂）；4 县市交通局-航管科→（航运企业→船厂）。在经
济改革初期，各级船厂大都先与隶属的航运公司脱钩，与其处于同一平等序列受主管
机关管辖而后再与主管部门脱钩走向船舶产业市场。
在计划经济时期由于交通部门的职能是治理运输环境和掌控运输能力，对船舶企
业的管理也仅限于满足自身船舶的运输能力的需要为目的。因此对船舶企业的管理是
乏力的。改革三十年，省属以下或者说除中船总公司以外的所有船舶制造业都一直处
在无行业管控的状态。笔者原所属就是省航管局下属船舶企业，在笔者长达 16 年的
生产管理岗位经历中，从未见过主管上级下发过针对船舶企业应如何进行生产管理的
相关文件，唯一不变的是贯彻交通部每年一度的企业 QC 小组技术成果发布会并连年
获奖（交通部针对航运企业以船舶节能为目的的技术革新成果），所谓的省属变成了
名副其实的“挂靠企业”。在后续的改制中则被行政主管机关吊了起来长达十年之久，
待到企业被下放到地方重新改制时已经错过了自我约束自谋发展的大好时机。
三、渔船由于是按捕捞产品归口因此在建国后就一直在渔、农部门之间管辖。由
于主管部门管理职能针对的是渔船捕捞的产品，因此现农业部的管理职能同样往往是
只“管”产品（捕捞对象）而不“管”产业（渔船产业发展）。因为人们大多只从生
活资料角度看渔业在农业之中的比重而忽视从世界海洋渔业资源开发以及领海“戎
边”角度看待渔船产业。因此在涉及世界海洋渔业资源的话语权以及领海的“垦渔”
战略规划问题上，农业部的决策力度是乏力的并且缺少商船产业框架的有力支撑。据
农业部网站披露：2009 年国家渔船检验局权威人士在专题研讨会上表露：“…渔船属
于船舶工业的边缘很容易被忽略。在农业部这边渔船从属于渔业而渔业在农业里面占
的比重很小所以渔检在渔业当中那就更小了。…作为船舶工业的一个分支多年来渔船
在科研规范方面的投入太少。相比商船的三大主流船型我们现在可能连理念都跟不
上”。
2.3 、船舶检验并非产业管理
打开与商船、渔船管理职能密切的交通部、农业部官方网站，点击船舶管理菜单
进入的是交通部海事局、船级社以及渔船检验局网页。该页的船舶管理职能只是对船
舶作为产品的检验管理职能而与船舶产业的管理机制职能相距甚远。
交通部海事局和船级社在船舶产业的发展中发挥了无可替代的管控作用。但海事
局、船级社的职能只是执法职能而并非产业机制的管理职能，机制管理重点是过程而
执法管理重点是结果。让执法部门参与机制管理或者说弥补管理职能的缺陷这在概念
上是不成立的，其效果只能是“运动式”的执法管理过后该咋样还咋样。并且目前海
事、船检部门的机构设置及人员配备规模与整个民用船舶产业的发展现状极不适应。
第一、海事局是监管船舶营运或施工及工作前状态的职能部门。该下属机构除担
负日常的船舶登记管理、航运港口安检、船厂造修船船舶出厂安检以及海事处理等工
作外，自九十年代后还要担负对企业质量管理体系认证及审核制度等工作。而质量管
理体系对企业而言是它提供了规范的、可操作的专业管理程序及内容，体系重要之处
在与管理着如何去运用它，使之变成一种有效的运行机制而并非该体系通过企业就搞
好了。因此将管理机制简化为按简单的书面文件衔接标准检验只能使该管理工作流入
形式，这种管理方式被航运界实践证明是职能与目的不对等。
第二、负责对入级船舶设计审图的船级社审图中心及现场检验机构，在庞大的船
舶产业 规模面前无论是从时间上还是人员配置上总是力不从心。因为船级社每周只
有 4.5 个工作日（每周需有半天集中学习时间），因此就是在〇八年以后造船萧条的
情况下，审图中心的待审图纸也是积压成堆。各办事处也是如此，因验船师管理的范
围很大，想要驻在某一个厂进行“蹲点”检验是不可能的事情，人少事多势必使检验
工作也流入“走马观花”程序化，使工作效能与职能要求相距甚远。自九十年代后又
增加了船级社对企业的生产许可证审核制度一事，由于无管控职能使前述简易式及类
似的船厂在获得认证之后统统都变成了“框架企业”，而后续定期换证工作又在各方
“关系”压力下不得不将审核职能边缘之。
第三、审图中心的审图职能和验船师的现场检验职能均已现行规范为依据，而规
范只是保证船舶以航行安全为宗旨的“最低门槛”（几乎所有验船师对生产方都如此
说），而用户需求的船舶、配套产品的适用性、寿命安全性以及维护便捷性规范无法
出示量化的条例或细则，这一切均要靠行业相关标准、设计规则和生产工艺规则支撑。
换言之上三项的要约范围及深度在用户而并非检验机关。从用户角度看，验船师审图
及现场检验只是在“照本宣科”而已，大量的实质性的检验工作靠船东监造代表完成。
根据笔者监造经验，现场验船师检验项目占全船总检验项目比重不足 30%，因此船级
社对船舶产业的管控力度仅仅是从安全角度“点”的检验而不掌控质量管理机制。
第四、和上级职能部门相比，地方船检部门的机构配置则更是“捉襟见肘”（地
方上不分海事船检），由于上述民营船舶产业适用 ZC 船检证书的占大多数，因此上
至几万吨散货船运输下至小型个体民用船运输及施工都在地方船检部门掌控范围。上
世纪在南方各省民营造船火热之际无奈靠借调北方省份船检人员帮忙维持正常的检
验工作。按目前持 ZC 船检证书船舶产业在沿海及海叉水系、沿江及江河水系的扩展
能力看，地方船检部门机构配置与所需检验职能已到“杯水车薪”之况，无暇顾及其
他管理职能譬如对 “三无”船舶的管控等。曾几何时——当江河出现违法挖沙船、
采金船；当渡轮违规载物、载人导致翻船；当造船/拆船违规动火导致爆炸；当……；
从诸多违法违规事故看，ZC 证书船舶高于入级证书船舶；“三无”船舶高于 ZC 证书
船舶。当事故被多次或重复曝光导致媒体沸腾国人震撼时，都免不了重提行业管理职
能问题，各级海事、船检部门也都多次为此事被迫站到了前台忙活，或但过后都是“只
听楼梯响不见人下来”，即使有动作也无外乎下发形式性文件而对管理机制不会起什
么作用。
第五、和商船相比渔船管理力度则更是不着边际。据同上渔检权威人士透露，目
前（2009 年）全国渔船至少有 100 万艘，而实施船舶检验的却只有 60 万艘。如此大
量未检验、未登记船舶如何面对；即使登记船舶由于渔船的属性及生产特点，渔检、
渔政两部门连基本的法定职能都鞭长莫及何以关乎产业的机制管理。
海事局、船级社之所以归属在交通部，缘于计划经济时期国民经济行业分类中船
舶制造业从属于交通运输部门而并非独立的制造业，因此船舶检验等职能也顺利成章
的归属在交通部门。当时船舶管理职能仅限于船舶运输环境、秩序的管理和相关的制
造检验。由于交通部内无船舶产业管理机制职能，因此关于船舶企业质量体系等关乎
企业管理机制的职能只能由海事局负责，渔检局的设置也是如此。综上述，无论是海
事局、船级社还是渔检局在管理船舶产业机制方面似乎总是在干出力不讨好的事情。
因此对海事、船检、渔检等部门的管理职能应当重新认定。
2.4 、施政能力滞后谁来监督
航运业是交通部的直管行业。在对水运环境、秩序管理的职能上，交通部既是立
法部门又有执法部门（下属海事局），按理说在立法与执法的同步方面属文出一门应
该是相一致的。而事实上无论是交通部自身还是海事局的执法措施，有些都有悖于交
通部本身的立法原则并明显滞后于按经济发展需求所需的修改进程。
一九八七年发布的《中华人民共和国水路运输管理条例》将船舶管控范围定义为：
第三十一条 本条例不适合…以排筏作为运输工具的水路运输。八七年同期发布的《水
路运输管理条例实施细则》第九条 …运输船舶，并持有船检部门签发的有效船舶证
书，其驾驶、轮机人员应当持有航政部门签发的有效职务证书；也就是说除了排筏所
有不同船长船舶都属水路运输管理对象，该条例及细则虽经 1997、2008 两次修改但
上两条原则一直未动。
一九九二年公布的《中华人民共和国海商法》却将船舶框定在：第三条 本法所
称船舶，是指海船和其他海上移动式装置，但…20 总吨以下的小型船艇除外。而对
于上述小型船舶的海商权益如何维护，该法并没有附加说明。
一九九四年出台的《中华人民共和国船舶登记条例》第五十六条又将登记船舶界
定为： （一） “船舶”系指各类机动、非机动船舶以及其他水上移动装置，但是船舶
上装备的艇筏和 长度小于 5 米艇筏除外。对此规定，与条例同期发布的《登记条例若
干说明》中也没有做任何解释。这导致了船舶管理对象与海商权益维护对象不对等以
及和船舶登记对象口径也不一致的弊端，使水路主管部门对小型船舶管控失控和小型
船主由于不受该法法保护而使自身权益受损。
二〇〇九年三月，本网｛龙 de 船人网}-署名水平：将二〇〇〇年文章《船舶登记若
干法律问题研究》在网上发帖，其中就对 5 米以下船舶不予登记一事提出质疑：“…
渔业船舶及长度小于 5 米的艇筏没有纳入《中华人民共和国船舶登记条例》的调整范
围，这从某种意义上来说体现了我国体制上的不顺及管理上的空白，…目前国家海事
局已经着手修改《中华人民共和国船舶登记条例》，在修改之际提出上述观点或看法”，
【10】 不知该人士何以详知修改之事，在十四年后的今天仍没见修改条例之踪影。
二〇一一年，针对内河５米以下船长小型运输船舶数量大、监管难等问题，河北
省出台《河北省内河交通安全管理规定》，其中重点是对船长 5 米以下船舶做出的登
记规定。如果上述登记条例能及早对该类船舶做出分级登记的详情规定，则各省的船
舶登记制度最迟也能在上世纪末出台不至于被耽搁十年之久。至今仅有一个省出台了
该项规定，其他省份如何实施仍是未知数在管理上仍属“盲区”。
二〇一二年新的《国内水路运输管理条例》发布，将原细则中对船舶资质要求列
入了条文：第十三条 …营运的船舶应当…取得有效的船舶登记证书和检验证书；并
将船舶运输按量化级别和区域进行分类管理概念:第四十五条 载客 12 人以下的客船
以及乡、镇客运渡船运输的管理办法，由省、自治区、直辖市人民政府另行制定。该
条例是对一九八七年原条例经一九九七、二〇〇九年两次修改后彻底废止而更新的条
例并明确提出了船舶登记、检验证书概念。根据上述规定，小载客量及乡镇一级定区
域运输船舶运输管理条例改由省一级政府出台法规文件。由于该条例实施细则还没有
出台，无法确定小型货船载重量是否也依次划分分类界点，但船舶按吨位以及分级立
法的管控原则已经阐明。而服务于船舶运输管理职能的船舶登记制度（条例）的修改
或更新仍然未见动静。
与上述不同，《中华人民共和国渔业船舶登记办法》却能紧跟实际需求，在 1996
年《…登记办法》出台后经 1997、2004、2010 年三次修改又于 2012 年出台了新的《…
渔船登记办法》。因此一般法规文件在经历近三十年时最少要被修改两次，而上述船
舶登记条例却一次也没修改。
同为国务院下属部门，在施政能力及效率上的为何差异是如此之大。一个小于 5
米船长的登记问题就能搁置二十年而不动，其它的新问题就更不必论了。此事反映了
究竟谁有能力能来监督和问责政府部门的施政能力问题。因此将政府施政部门纳入船
舶产业化一统管控是船舶产业化发展的必然归属。
本节参考文献
【10】｛龙 de 船人｝网 2009.3.18 笔名-水平：《船舶登记若干法律问题研究》
待续...
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发表于 2018-12-19 15:10
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